Вице-премьер, министр финансов РФ Алексей Кудрин считает, что коррупция и бюрократия мешают практическому применению российского законодательства и ведут к сбоям в системе госуправления, такое мнение он высказал на коллегии Федерального казначейства в четверг.

"Позиция, по которой мы отстаем от других стран - это эффективность, эффективность работы институтов, институтов госвласти, рыночных институтов", - сказал он. По словам Кудрина, неэффективная система проведения государственных тендеров фактически узаконила нецелевое использование и хищение бюджетных средств. В частности, по словам Кудрина, в России на поддержание дорожной сети тратятся от 27 до 55 долларов на 1 километр, что в 3-5 раз больше, чем в Финляндии - стране также с непростым климатом, где на 1 километр тратятся 9,5 доллара. Кудрин отметил, что в этой ситуации повышение эффективности госрасходов становится все более важной задачей.

По его словам, в результате подобных недостатков системы наблюдаются "проблемы с практикой применения законодательства".

"Это не позволяет доводить эффективность принятых решений до самой системы, не позволяет до конца довести нам сигналы", - сказал он, добавив, что "идут сбои в системе управления".

"Мешает бюрократия, мешает коррупция", - подчеркнул Кудрин.

В то же время, по словам Кудрина, важным шагом к открытости и гласности в стране стало появление сайта госзакупок. С 1 января 2011 года на нем раскрываются все заказы федеральных, региональных и муниципальных органов власти и учреждений.

Министр финансов отметил, что российские власти приветствуют обзоры добровольцев и общественных организаций, которые мониторят сайт госзакупок и выявляют заказы, которые могут вести к неэффективному использованию бюджетных средств.

www.rian.ru

Александр Левашов /

Неожиданно позитивную характеристику эффективности расходов российских чиновников на информатизацию дала Счетная палата – менее 1% средств в 2005-2010 гг. было потрачено неэффективно. Впрочем, не все эксперты спешат спорить с аудиторами.

Аудитор Счетной палаты Александр Пискунов проанализировал эффективность использования государственных средств на внедрение ИТ в федеральных органах власти. По его данным, опубликованным на сайте ведомства, за период с 2005 г. по I квартал 2010 г. общий объем затрат на создание и эксплуатацию информационных систем составил около 180 млрд руб. Из них неэффективно было использовано 1,4 млрд руб.

Эту оценку эффективности распределения ведомствами ИТ-бюджетов можно считать крайне позитивной, ведь получается, что почти за пять лет «не туда» было потрачено лишь 0,77% средств. Однако столь скромная цифра выглядит неожиданной на фоне ранее звучавших заявлений.

В администрации президента недавно посчитали, что из 5 трлн руб., которые ежегодно переваривает российский госзаказ, более 1 трлн (>20%) — «порочные». «Гигантские суммы присваиваются чиновниками, а также недобросовестными коммерсантами... 10 миллионов контрактов в год. И значительная часть из них содержит откаты», — возмущался Дмитрий Медведев в конце 2010 г.

Мнение президента о коррупционности ИТ-сферы было еще хуже: «Насчет программного обеспечения... мы понимаем, что такое программы. Их можно оценить и в миллион рублей, и в 10 миллионов рублей. И это такой неисчерпаемый источник для воровства». Участники рынка оценивали, что откаты при заключении госконтрактов на ИТ, могут достигать 70%.

В Счетной палате сегодня не смогли ответить на вопросы CNews о методике, по которой проводился анализ. По мнению депутата Госдумы Ильи Пономарева, величина неэффективных расходов, найденных Счетной Палатой, выглядит правдоподобно, если понимать под ними лишь прямые процедурные нарушения, допущенные при заказе ИТ.

Аудитор Счетной палаты Александр Пискунов высоко оценивает эффективность расходования госсредств на информатизацию

Но если действительно оценивать эффективность от вложений государственных средств в информатизацию органов власти, то оценку потерь, полученную Счетной палатой, нужно умножить на 100, считает Пономарев. Примером неэффективных госинвестиций, по его мнению, может служить общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ).

Этот центр (сайт ogic.ru) создавался прежней командой Минсвязи на базе ФГУП НИИ «Восход» для предоставления на его инфраструктуре государственных услуг в электронном виде и должен был заработать 1 января 2009 г. Но этого не произошло. Новая команда министерства создала портал госуслуг на инфраструктуре «Ростелекома», практически не задействовав ОГИЦ.

В докладе Счетной палаты также упомянут ОГИЦ. Работы по его развитию прекращены с 2009 г., что «формирует риск утраты достигнутых результатов и дублирования разработок по аналогичной проблематике», отмечают аудиторы.

В Минкомсвязи, впрочем, утверждают, что все компоненты, входящие в состав ОГИЦ, работоспособны. Они распределены на площадях в Москве, Краснодаре и Санкт-Петербурге и используются в интересах Портала управленческих кадров, Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС) и Межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системы (МИАИС).

«В настоящее время на ресурсах ОГИЦ размещены перечень уполномоченных удостоверяющих центров, реестр сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц удостоверяющих центров и реестр сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц органов государственной власти, - добавляют в Минкомсвязи. - На 2011 г. на техническую поддержку и сопровождение ОГИЦ выделено более 50 млн руб.».

Оценку суммы неэффективных расходов на ИТ, приведенную Счетной палатой, в Минкомсвязи комментировать не стали, объяснив это тем, что осуществляют мониторинг создания и использования ИКТ в госорганах начиная с 2011 г.

Помимо ОГИЦ, в Счетной палате видят еще ряд проблем, «существенно снижающих эффективность расходования государственных средств» на развитие информационных систем. «Так, например, отсутствуют актуализированные к «реалиям сегодняшнего дня» государственные стандарты в сфере информационных технологий, а разработка и внедрение типовых программных решений для органов государственной власти в рамках ФЦП «Электронная Россия» носит единичный характер», - говорится в отчете.

Закупка и внедрение ПО для государственных нужд, по мнению аудиторов, производится без учета необходимости стандартизации форматов и протоколов обмена данными, вследствие чего возникают несовместимость программно-технических решений и невозможность обмена данными между различными государственными информационными системами.

Эксперты не спешат критиковать Счетную палату за мягкость оценок. «Для большинства людей проекты уровня Электронной России выглядят как неработающий интерфейс портала государственных услуг, и каждый 10-й web-дизайнер утверждает, что в состоянии сделать его лучше, - говорит один из собеседников CNews. - Но проблема в том, что на 95% работы с подобными проектами связаны с невидимыми для посторонних доработками, интеграцией различных систем друг с другом. Невозможность реализации проекта не всегда означает неэффективность расходования средств. Она может означать просто невозможность реализации проекта».

Чтобы минимизировать расхождения в оценках эффективности расходов на ИТ в госсекторе Алексей Новодворский, заместитель генерального директора «Альт Линукс», предлагает публиковать результаты всех выполняемых работ в части программного обеспечения под свободной лицензией. Это позволит использовать типовые программы другим заказчикам, а также даст возможность экспертам оценить адекватность результатов затраченным средствам.

http://biz.cnews.ru/news/top/index.shtml?2011/03/02/430392

Елена Кукол "Российская газета" - Федеральный выпуск №5422 (46) 04.03.2011, 00:48

Минфин собирается подключить к контролю над бюджетными расходами простых граждан. Им будет доступна в Интернете практически вся информация о деньгах, выделяемых из казны на отдельные школы, больницы, финансах муниципальных образований и регионов.

Такие задачи были озвучены вчера на коллегии Федерального казначейства. Вице-премьер, глава минфина Алексей Кудрин считает их революционными.

Речь идет о запуске сразу нескольких общедоступных сайтов. С 2012 года начнет работать единый портал всех бюджетных учреждений. Еще через год запустят сайт всех публично-правовых образований, к которым относятся 23 тысячи муниципалитетов, 83 субъекта и собственно Российская Федерация, пояснил "РГ" руководитель Федерального казначейства Роман Артюхин. Проекты, уточняет он, готовятся в рамках программы повышения эффективности госрасходов. Порталы будут ориентированы в первую очередь на потребителей, простых граждан, обещает Артюхин. Принципы прозрачности и гласности в финансовой деятельности публично-правовых образований прописаны в Бюджетном кодексе. Все регионы и муниципалитеты и сейчас обязаны публиковать свои бюджеты в СМИ. Но эта информация разрозненна и понятна только специалистам. В новом портале ее сведут воедино, а также в понятной форме опубликуют данные о том, как именно тратились бюджетные деньги - какая построена дорога или дом, сколько это стоило, поставлено ли на учет имущество. "Чтобы человек мог зайти и понять, что именно ему дала власть", - рассказывает Артюхин. Примерно по такой же схеме будет действовать и единый портал бюджетных учреждений. На один сайт сведут данные об автономных, бюджетных и казенных учреждениях, которые должны определиться со своим статусом до 2012 года. Там должна содержаться информация о том, какие услуги оно предоставляет, по каким расценкам, объем госзаданий, деньги на которые выделяет государство. Сейчас информация о доходах и расходах бюджетных учреждений известна только специалистам. "Это, по сути, "темный ящик", наша задача - его открыть", - поясняет Роман Артюхин. На портале будут даны ссылки на отдельные конкретные сайты, продолжает он. Но все равно у граждан появится возможность увидеть, сколько денег было выделено из казны на ремонт школы, зарплату учителей. И оценить, насколько толково эти деньги отрабатываются, а также сравнить эту школу с любой другой. Все это, говорит Артюхин, и есть создание институциональной среды, формирование гражданского общества.

Пока, дал понять глава минфина Алексей Кудрин, движение в этом направлении идет не слишком быстро. "Позиция, по которой мы отстаем, это эффективность работы институтов госвласти, рыночных институтов", - признал он. Мешают бюрократия и коррупция, констатировал министр. В борьбе с ними, надеется он, должны помочь гласность и открытость в работе госвласти. В качестве хорошего примера Кудрин приводит работу единого портала по госзакупкам. Иногда, иронично заметил он, некоторые министерства вывешивают на нем просто удивительные предложения. Но как раз благодаря тому, что к порталу проявили интерес независимые эксперты-добровольцы, некоторые тендеры отменялись. Следующая задача - сосредоточиться на планировании госзакупок, говорит министр. Усиленное внимание минфина к эффективности бюджетных расходов прозвучало своеобразным мягким ответом тем, кто настаивает на росте госзатрат. Еще одна идея в этом плане, продвигаемая министерством, - формирование всех бюджетных расходов по программному принципу. Напомним, что новая бюджетная конструкция должна опираться на госпрограммы. Если сейчас по программно-целевому принципу расписаны не более 30 расходов бюджета, то в будущем на такую схему собираются перевести более 98 процентов затрат. По сути дела это коренной перелом в системе госуправления, говорит замглавы минфина Татьяна Нестеренко. Но оказалось, что ведомства к такому радикальному перелому не готовы. Они постоянно настаивают на увеличении расходов. Но, как выяснилось, им сложно грамотно сформулировать стратегические направления, которые должны быть заложены в программы, определить отвечающие за них конкретные исполнительные органы власти, признает Нестеренко. Раньше планировалось, что полностью по госпрограммам будут верстать уже бюджет следующего года, а сами программы утвердят до конца этого года. Теперь, рассказал журналистам Кудрин, минэкономразвития предлагает растянуть сроки формирования госпрограмм на два года. Подобная неувязка дает минфину дополнительный козырь в отстаивании своей позиции по неувеличению расходов и сокращению бюджетного дефицита. И вчера Кудрин вновь подтвердил, что сворачивать с намеченного пути он не собирается. Дефицит бюджета, говорит он, можно было допустить на время кризиса и на этапе выхода из него. Но к 2015 году при цене нефти в 90 долларов за баррель бюджет должен стать бездефицитным. Причина в том числе и в высоких рисках, которые создают нефтяные цены. В июле 2008 года нефть поднималась до 130 долларов за баррель, напомнил он, но уже в декабре она опустилась до 32 долларов. "Это означает, что риски получения доходов от экспортной деятельности очень высоки для бюджета. Мы всегда должны иметь запас прочности", - резюмировал министр. Между тем дефицит бюджета в 2010 году, по уточненным данным, составил 4,1 процента ВВП, сообщил Кудрин. Доходы бюджета в 2010 году превысили 8,3 триллиона рублей, или 18,7 процента ВВП. Расходы по итогам прошлого года достигли 10,1 триллиона рублей, или 22,7 процента ВВП. Если учесть, что среднегодовая цена на нефть была на уровне 78,2 доллара за баррель, более чем четырехпроцентный дефицит бюджета, считает Кудрин, это довольно много.

http://www.rg.ru/2011/03/04/minfin.html

Как выйти из госзакупочного тупика¶

Достаточно очевидным становится тот факт, что Закон 94-ФЗ не поддается ремонту. Единственно правильным решением будет его полная отмена и принятие принципиально нового закона, регулирующего сферу государственных и муниципальных закупок, пишут д.э.н., профессор Н. В. Нестерович и д.э.н., профессор В. И. Смирнов.

О качестве Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ достаточно красноречиво говорит тот факт, что прошло менее трех лет его практического применения, а уже были приняты минимум шесть федеральных закона (от 31.12.2005 №207-ФЗ, от 26.06. 2006 года №135-ФЗ, от 27.07.2006 №142-ФЗ, от 20.04.2007 №53, от 24.07.2007 №218-ФЗ, от 08.11. 2007 года N 257-ФЗ), вносящие изменения в этот закон.

Причем, до необходимых кардинальных преобразований законодательного регулирования процедур закупок продукции для государственных нужд дело пока не дошло. В настоящее время деятельность законодателей в этой области напоминает школьную работу над ошибками. Эта работа идет главным образом по двум направлениям: первое – исправление норм, ошибочность и нелепость которых стали очевидными самим разработчикам закона, второе – удовлетворение пожеланий тех структур, которые обладают достаточными возможностями убеждения в своей правоте (лоббизм), что делает этот закон во все большей мере законом исключений.

Представляется, что такая работа может идти бесконечно долго, пока работники, занятые практической реализацией Закона 94-ФЗ, окончательно не запутаются и перестанут что-нибудь понимать в этом законодательстве. Ведь разработчики не просто исправляют ошибки, они делают новые ошибки. Показательно, что много изменений Законом 218-ФЗ внесено в буквально накануне принятый Закон 53-ФЗ. В настоящее время Госдума завалена предложениями по внесению новых изменений в законодательство о госзакупках.

Достаточно очевидным становится тот факт, что Закон 94-ФЗ не поддается ремонту. Единственно правильным решением будет его полная отмена и принятие принципиально нового закона, регулирующего сферу государственных и муниципальных закупок. Прежде всего, необходимо с целью совершенствования законодательства об общественных закупках. В современном российском законодательстве о закупках цель и средства перепутаны местами: средства выдаются за «самостоятельные» цели, а истинные цели предаются забвению.

Необходимо четко определиться, что цель совершенствования законодательства в этой сфере заключается в повышении эффективности этих закупок – в наилучшем удовлетворении общественных потребностей на выделенные общественные средства (см. статью В. Смирнова «Ошибочные цели – ложный результат». «Московские торги» 2008 г. №8). По нашему мнению, необходимо внести следующие основные концептуальные изменения в законодательство о государственных и концептуальных закупках.

Уточнить сферу действия Закона о государственных закупках

Необходимо четко установить адекватные существу дела принципы определения сферы действия законодательства в области государственных и муниципальных закупок. Определяющими в этом вопросе являются источникисредств, используемые на осуществление закупок, и субъекты проведения закупок. При таком подходе в сферу действия законодательства в области государственных и муниципальных закупок попадают закупки, осуществляемые на средства государственных и муниципальных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Необходимо распространить законодательство в области государственных и муниципальных закупок на закупки предприятий и учреждений, являющиеся государственной или муниципальной собственностью. Логично распространить законодательство в области государственных и муниципальных закупок на закупки, осуществляемые субъектами естественных монополий.

Обеспечить гармонизацию реализации принципов прокьюремента

При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый закупочный проект и каждый контракт уникальны. При всей стандартизованности процедур прокьюремента нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. Каждый контракт имеет свое своеобразие и специфику, если это не учесть, то потери неизбежны. Как бы жестко законодательно не регламентировались процедуры закупок, у работников очень часто имеются варианты альтернативных решений. Важно определиться с общими принципами, которыми должны руководствоваться исполнители при проведении закупочных процедур с целью достижения поставленных целей наилучшим образом. Для этого в основу прокьюремента заложены следующие принципы:

• открытость (транспарентность),
• равноправие(справедливость),
• экономичность,
• эффективность,
• ответственность.
  

Чрезвычайно важно, что указанные принципы необходимо реализовывать в комплексе. Чрезмерное преобладание какого-нибудь из них вносит дисгармонии в процедуры закупок и неизбежные потери. К сожалению, Закон 94-ФЗ страдает этим недостатком, так как чрезвычайно усилил принцип открытости транспарентности) в ущерб другим принципам прокьюремента и, прежде всего, экономичности и эффективности. Причем в односторонней трактовке – чрезмерная открытость заказчика при полной закрытости участников. Для Закона 94-ФЗ характерно жесткая регламентация закупочных процедур, установление максимальной публичности их проведения и тотальный контроль за соблюдением формальных правил. Чрезмерная регламентация процедур закупок чревата снижением их эффективности. На что неоднократно указывал в своих работ один самых известных российских специалистов в области государственных закупок в США В.А.Федорович. Он приводил следующее мнению американских аналитиков: «Одним из "плодов" контрактной системы, основанной на жестких правилах, а не на гибкой совокупности методических указаний, явилось то, что работники федеральной контрактной системы в большинстве своем стали экспертами по процедурным вопросам, а не по закупкам со знанием рынка и закупаемого товара».

К сожалению, эта проблема американской системы государственных закупок после принятия Закона 94-ФЗ в полной мере стала проблемойроссийской системы государственных закупок. Весьма значимым фактором снижения эффективности государственных закупок является то, что в результате чрезвычайной жесткости процедур закупок госзаказчики закупают в достаточно большом числе случаев не ту продукцию, которая им реально нужна и не в том объеме, который им действительно необходим.

Предусмотреть возможность для заказчика отбора

квалифицированных поставщиков Изучение положений Закона № 94-ФЗ показывает, что его разработчики одной из основных своих задач (если не главной) определили максимальное упрощение вхождения поставщиков на рынок государственных закупок. Для решения этой задачи в Законе предусмотрен крайне ограниченный перечень обязательных требований к участникам размещения заказа. Установление каких-либо иных требований к участкам размещения заказа запрещено и карается по закону. Более того, заказчику запрещено возлагать на участников размещения заказа обязанность подтверждать соответствие данным требованиям. В новых условиях заказчику остается только верить той информации, которую ему представили участники размещения заказа. В принципе на этапе проверки соответствия конкурсных заявок требованиям конкурсной документации заказчик вправе сам обратиться в соответствующие органы (например, в налоговую инспекцию) за подтверждением редставленной информации. Но если учесть то, что на проведение такой работы по закону отводиться не более 10-20 дней, то становится очевидной нереальность во многих случаях получения в установленные сроки такой информации. По этому закону не имеет никакого значения опыт потенциального поставщика, его материальное, финансовое, кадровое оснащение, главное, чтобы у него было желание участвовать в этих торгах. Логика здесь простая. Чем больше количество участников размещения заказа, тем больше конкуренция, чем больше конкуренция - тем как бы выше эффективность закупок. По нашему мнению, это именно тот случай, когда простота хуже воровства. Залогом успешности закупок является эффективная конкуренция. Уровень конкуренции, как показала практика, далеко не впрямую зависит только от количества участников закупок, а решающее значение имеет еще и качественный уровень этих участников.

Что получается в результате? Можно ожидать резкого увеличения количества участников размещения заказа, и тем самым вроде бы должна возрасти конкуренция за госзаказы, и, соответственно, эффективность госзакупок. Но уровень реальной конкуренции определяется не просто количеством участников, а количеством тех участников, кто по своему потенциалу в состоянии решить тот круг задач, которые перед ними ставит заказчик. А так как процедура по установлению технических, экономических, организационных и других потенциальных возможностей участников по удовлетворению потребностей заказчика в представленных на конкурс товарах, работах и услугах законодательством не предусмотрена, то до проведения закупок невозможно установить, как увеличение количества участников повлияло на увеличение реальной (эффективной) конкуренции.

Отметим, что не удалось достигнуть и увеличения числа участников размещения заказа. В мировой практике в качестве одно из важнейших показателей, характеризующих зрелость открытых конкурсов, принято считать среднее число участников конкурса. Какой мы имеем здесь результат. Несмотряна титанические усилия разработчиков закона по максимальному упрощению вхождения участников на рынок государственных закупок (запрет квалификационных требований, значительное сокращение предоставляемых участниками размещения заказа документов и т.д.), среднее число поданных заявок на участие в открытом конкурсе снизилось до 2,61, что на четверть ниже, чем до принятия Закона 94-ФЗ. В 2005 году - последний год до вступления в силу Закона 94-ФЗ - среднее число поданных заявок на участие в открытом конкурсе было 3,68.

Одним из наиболее дискуссионных вопросов процедур закупок после принятия Закона 94-ФЗ стало отношение к запрету на применение квалификационных требований к участникам закупок. К яростным противникам применения этих требований относятся работники Федеральной антимонопольной службы России и Минэкономразвития России, а к сторонникам – подавляющая часть государственных заказчиков. Корень различий в отношении целесообразности применения квалификационных требований к отбору участников размещения заказа нам видится в отличиях понимания сути и роли квалификационного отбора в конкурсных процедурах. Законодатель счел, как можно определить из выступлений и интервью представителей ФАС России и Минэкономразвития России, что квалификационный отбор необходим заказчику для того, чтобы избавиться от ненужных ему участников конкурса, и получить заранее предопределенные результаты конкурса. В то время как, по своей сути, квалификационный отбор является одной из основных гарантий получения заказчиком продукции требуемого качественного уровня и обеспечения требуемого уровня выполнения контракта. Заметим, что в некоторых случаях квалификационный отбор является чуть ли не единственной такой гарантией, например, при закупках сложной интеллектуальной продукции. Задачей квалификационного отбора является выявление из общего числа участников размещения заказа тех, кто по своему потенциалу в состоянии решить тот круг задач, которые перед ними ставит заказчик. Исходя из этого, предварительную квалификацию участников торгов можно определить как процедуру по установлению технических, экономических, организационных и других потенциальных возможностей участников по удовлетворению потребностей заказчика в представленных на торги товарах, работах и услугах.

Заблаговременное выявление квалификации участников позволяет экономить время и средства заказчика при проведении торгов, так как к основным процедурам конкурса допускаются только компетентные участники. Следует отметить, что квалификационный отбор позволяет экономить силы и средства и тех участников, которые не прошли предварительную стадию, так как им не приходится участвовать во всех остальных процедурах конкурсных торгов, выиграть которые они практически не имеют возможностей.

Рационализация способов закупок

Разработчики Закона 94- ФЗ неоднократно говорили о том, что главным достоинством этого закона является то, что он не имеет по многим вопросам аналогов в мировой практике. Самым принципиальным отличием является то, что установлено законодательное ограничение возможности использовать в государственных закупках открытого конкурса, а основным способом закупок становится так называемый «горловой» аукцион. По их мнению, за счет широкого применения аукционов как способа государственных закупок удастсяполучить невиданный в российской практике прирост эффективности государственных закупок.

Но как показали результаты государственных закупок в новых условиях, ставка на аукционы как основной способ закупок себя не оправдала. Весьма красноречиво об этом свидетельствуют данные, приведенные И.В.Кузнецовой в докладе на II Международном форуме «Государственные закупки: перспективы развития». По результатам первого квартала 2008 г. из завершенных аукционов общий процент состоявшихся аукционов по всем группам был 23%, а несостоявшихся – 77%. При этом по закупкам ГСМ доля несостоявшихся аукционов оказалась 94%, угля, металлов, стали – 86%, продуктов – 73%, лекарств -70%. Процентное распределение основных причин признания аукциона несостоявшимся оказалось следующим: подана одна заявка - 61%, не было подано ни одной заявки – 19%, допущен один участник – 13%.

Таким образом, закупки на аукционах, по сути, превратились в подавляющей своей части в закупки у единственного поставщика. Таким образом, погоней за лжеконкуренцией из государственных закупок выхолощено основное условие обеспечения эффективности расходования бюджетных средств – конкуренция. Необходимо прекратить порочную практику насильственного внедрения аукционов в систему государственных закупок, и восстановить статус открытого конкурса как основного способа закупок.

Обеспечить единство законодательной базы.

В качестве одного из важнейших достоинств Закона 94-ФЗ его авторы указывали то, что он позволяет сформировать единую законодательную базу регулирования государственных и муниципальных закупок.Но сразу же после принятия Закона 94-ФЗ единство законодательного регулирования закупочной деятельности стало разрушаться по нескольких направлениям. Во-первых, значимые нормы, имеющие прямое отношение к сфере государственных закупок, стали приниматься в законодательные акты иного профиля.

Так, несколько чрезвычайно важных норм осуществления государственных закупок было принято в рамках Закона №135 – ФЗ от 26 июня 2006 года «О защите конкуренции» и Закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Во-вторых, пошел ускоренный, в значительном числе случаев неоправданный, процесс индивидуализации регулирующих норм по различным направлениям:

• по уровням закупок;
• по сферам закупок;
• по видам закупаемой продукции;
• по способам закупок и т.д.
  

Причем, во многих случаях очень трудно понять логику такой локализации действия отдельных норм.

Показательна в этом плане часть 6 статьи 9 Закона 94-ФЗ, регулирующая право на внесение заказчиками изменений в заключенные контракты. В первоначальной редакции Закона 94-ФЗ заказчики могли изменить в одностороннем порядке объемы закупаемых работ и услуг в пределах пяти процентов. На товары эта возможность не распространялась. Затем был принят Федеральный закон от 20 апреля 2007 года N 53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который расширил диапазон возможных корректировок заключенных контрактов до десяти процентов, распространив это право и на товары. Убрали юридически несостоятельное право заказчиков проводить изменения объемов закупаемой продукции в одностороннем порядке.

Но буквально через три месяца после принятия Закона 53-ФЗ вышел Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с этим законом с 1 января 2009 года у заказчиков отнимается право вносить коррективы в объемы закупок работ и услуг, остаются только товары.

В этом исключении есть еще одно исключение: «В случае, если это предусмотрено конкурсной документацией, заказчик по согласованию с исполнителем, подрядчиком в ходе исполнения контракта на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, на выполнение аварийно-спасательных работ, реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, на оказание медицинских, аудиторских услуг вправе изменить не более чем на десять процентов предусмотренный контрактом объем таких работ, услуг при изменении потребности в таких работах, услугах, на выполнение, оказание которых заключен контракт, или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, услуг, не предусмотренных контрактом, но связанных с такими работами, услугами, предусмотренными контрактом».

Таким образом, в первоначальной редакции Закона 94-ФЗ заказчики в заключенных контрактах могли изменить объемы закупаемых только работ и только услуг. Затем это право было распространено и на товары, а после еще одной итерации законодательства о государственных закупках это право осталось только за товарами. Трудно объяснить, почему при проведении конкурсов или аукционов заказчик может отклонить заявку, которую представил участник размещения заказа, попавший в реестр недобросовестных поставщиков, а при проведении закупок способом запроса котировок ему это делать запрещено.

И таких необъяснимых исключений в Законе 94-ФЗ масса.

Госзаказ и контроль за его размещением¶

Борьба с коррупцией является постоянной проблемой в абсолютном большинстве государств. И наша страна, конечно, не исключение. Способы решения этой проблемы предлагаются постоянно, но предложения, практически всегда сводятся к одному - усиление ответственности. Ответственность конечно должна быть, но, в первую очередь, необходимо искать объективные и субъективные факторы, позволяющие коррупции проявляться. Одним из основных является существующее законодательство и принципы его соблюдения и реализации, пишет Александр Строганов.

Госзакупки, по праву можно назвать одним из главных индикаторов уровня коррупции в стране, поскольку государство является крупнейшим игроком на рынке, ведь речь идет о расходовании колоссальной суммы, в несколько триллионов рублей. Одной из целей, стоящих перед Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, является цель уменьшить коррупцию в госзакупках, но что, же мы видим? Цифры, связанные с уровнем коррупции, называемые независимыми источниками до принятия этого закона меньше, нежели нынешние публикующиеся цифры. Задаешься вопросом, насколько эффективен закон и как государство, принимающее его, хотело (насколько может) контролировать его исполнение. И чем же в итоге занимаются уполномоченные органы, в обязанности которых входит контроль и разработка методов борьбы с коррупцией, учитывая, что они получают заработную плату ежемесячно? Государство выделяет огромные деньги на эту борьбу, а в итоге не получает ничего… Ни для кого не секрет, что размещение госзаказов является в России благоприятной средой для разного рода махинаций и сомнительных сделок. Ради получения крупного государственного заказа подрядчики готовы «откатывать» необходимую сумму чиновникам, пролоббировавшим их интересы.

По данным исследования общероссийской общественной организации малого и среднего бизнеса "Опора России" 60 процентов предпринимателей уверены, что госзаказы распределяются чиновниками несправедливо. По оценке главы думского комитета по науке, промышленности и наукоемким технологиям Мартина Шаккума, потери государства достигают около 150 млрд. рублей ежегодно. По информации главы думской комиссии по противодействию коррупции Михаила Гришанкова, только в 2006 году ущерб от коррупции в сфере госзакупок составил около 300 млрд. рублей. Не скрывает этого и ФАС (цитата): «Самый распространенный сегодня размер отката составляет 10 процентов от суммы сделки. В итоге получается огромная сумма, сравнимая с государственными расходами на образование и здравоохранение и превышающая госрасходы на культуру и спорт».

В СМИ периодически появляются подобные интервью, в которых чиновники рассказывают о коррупции, приводят цифры, но сразу задаешься вопросом, если государство способно подсчитать это, почему оно не может эффективно бороться с этим явлением, подрывающим экономику, устои общества? И откуда у них эти цифры, и вообще как возможно это подсчитать? Или это обман, чтобы скрыть бездействие органов? К интересному выводу приходишь, анализируя данные, приведенные на официальном сайте Федеральной антимонопольной службы. Изучая их, приходишь к обескураживающему выводу – система государственного заказа «топчется» на месте!

Немного цифр: Например, начиная, со 2 квартала 2007 года неуклонно растет количество жалоб поставщиков (незначительные колебания вызваны такими субъективными факторами, как: летний сезон, длительные выходные). Одновременно растет и количество решений, в которых жалобы, признаны обоснованными. Однако в процентном соотношении, количество жалоб, признанных обоснованными остается, практически постоянным (57%, 54%, 56%, 52%). Это может означать только одно – количество нарушений не сокращается.

Такой вывод подтверждает и анализ динамики количества выявленных нарушений законодательства о размещении заказов по итогам проведения проверок. Количество проверенных размещений заказов растет ежеквартально и во 2 квартале 2008 года достигло цифры в 12 тыс., а количество выявленных нарушений в процентном соотношении остается, практически, на одном уровне (опять же, делая поправку на субъективные факторы – 39%, 47%, 36%, 28%, 32%). О чем могут свидетельствовать эти цифры? Или о крайнем непрофессионализме заказчиков или о чудовищном и, увы, не снижающемся уровне коррупции в области размещения заказов. Цитата: «Не знаю, насколько снизилась коррупция, но сильно повысилась квалификация коррупционеров».

Между тем, коррупция для государства является индикатором коррупции бытовой (для народа), поскольку любой чиновник является официальным представителем этого самого государства! Как может государство бороться с коррупцией тех своих представителей, которые, по определению, поставлены для реализации (осуществления) самих функций государства в отношении, когда оно не может контролировать тех, кого оно назначило блюсти свои интересы (осуществлять обеспечение функционирования самого себя).

Таким образом, коррупция в госзакупках, является первым индикатором коррупции в стране, так как в первую очередь государство для своего функционирования (т.е. для себя) не может наладить систему эффективного размещения заказа. Так как же оно может бороться в целом с этим явлением, если внутри себя оно не может это искоренить?!

Генеральный секретарь ООН К. Аннан в своем выступлении на сессии Генеральной ассамблеи по случаю принятия Конвенции ООН против коррупции сравнил коррупцию с «социальной чумой», эпидемии которой подвержены все современные общества: «Коррупция ослабляет демократию и правопорядок, что ведет к нарушениям прав человека, искажает рыночные механизмы, ухудшает качество жизни людей, способствует организованной преступности, терроризму и другим угрозам международной безопасности. Это опаснейшее явление присутствует во всех странах – больших и малых, богатых и бедных…». В 2006 году Россия ратифицировала конвенцию ООН о противодействии коррупции и конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. И государство на собственном примере может и должно показать успешную борьбу с этим экономическим и социальным злом.

Источник: http://nationalcenter.ru

Закон о госзакупках — коррупционные риски¶

"Я не буду сейчас «демонизировать» известный всем 94-й закон, его все критикуют, но ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Поэтому пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках – более продуманной и более современной", - сказал в послании Федеральному Собранию президент Дмитрий Медведев. Несмотря на то, что 94-й федеральный закон о госзакупках ввел четкие определения базовых понятий и процедур, в нем осталось много лазеек. Об антикоррупционной экспертизе, проведенной НИСИПП, рассказывает руководитель направления АНО НИСИПП Николай Смирнов.

Государственные закупки если и не находятся на пике популярности, то стремительно к нему приближаются. Из круга уполномоченных чиновников и специалистов-экспертов эта тема ворвалась в блогосферу, где заняла активную позицию и сейчас способна оказывать реальное влияние на сделки: вопиющие случаи закупок, благодаря приданию им публичности, действительно отменяются.

Эффект публичного обсуждения коррупции в госзакупках получил даже количественную оценку, опубликованную 7 декабря в "Ведомостях", в форме «эффекта Навального», а именно: «работа 10 блогеров за 10 лет приведет к тому, что средний россиянин в 2020 г. будет жить не как средний словак сейчас (при темпе роста в 3–4%), а как средний итальянец (при темпе роста в 7%)».

Обсуждается именно коррупционный аспект. Конкуренция, контрактные риски, цены и, наконец, качество поставляемых товаров, работ и услуг интересуют широкую общественность с точки зрения экстремальности коррупционной ситуации.

Президент России Дмитрий Медведев в своем послании 30 ноября 2010 года указал на то, что «ситуация действительно уже вышла за грань разумного», а нецелевые расходы составляют минимум 1 триллион рублей. Однако, ситуация могла быть хуже в разы (6-8 триллионов рублей), если бы в 2005 году не был принят федеральный закон № 94-ФЗ «О госзакупках», заложивший основы конкуренции и равного доступа к рынку государственного и муниципального заказа. Закон установил четкие определения основных понятий, объективные критерии выбора процедур, четкие требования к заказчикам по порядку размещения заказа, исчерпывающий перечень требований, которые заказчик вправе предъявлять. Именно этим законом введен механизм доступа к информации посредством Интернет!

И тем не менее, действующая редакция закона (с последними изменениями от 27 июля 2010 года) далека от совершенства, о чем свидетельствуют результаты антикоррупционной экспертизы, проведенной НИСИПП. Во-первых, закон пестрит формулировками «вправе» в отношении действий госзаказчиков, создавая тем самым широкие возможности усмотрения в контрактных отношениях. Например, часть 11 статьи 9 гласит, что в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, заказчик вправе(!) потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Очевидно, что если размер неустойки составляет хоть сколько-нибудь весомую сумму, предоставленное заказчику право, а не обязанность, может стать предметом коррупционного торга.

Во-вторых, закон допускает использование заказчиком процедур, имеющих юридическую силу, но не определенных по содержанию. Так, в соответствии с частью 12 статьи 9 для проверки соответствия качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям, установленным государственным или муниципальным контрактом, заказчик вправе привлекать независимых экспертов, выбор которых осуществляется «в соответствии с настоящим Федеральным законом». Последнее, однако, не означает, что «настоящим Федеральным законом» определено понятие или критерии независимости экспертов или определен перечень оснований для использования заказчиком такого права. На практике все происходит так: заказчик не хочет расплачиваться по контракту (или делает вид) и просит конкурентов (куда еще независимее) исполнителя оценить качество товаров, работ, услуг. Поскольку результат такой оценки очевиден, возникает предмет для коррупционных переговоров.

Присутствуют в законе и абсурдные формулировки. Например, в части 6 статьи 25 сказано, что участник размещения заказа, который может оказывать влияние на деятельность специализированной организации, не может подать заявку на участие в конкурсе. Отсутствие указания на характер оказываемого влияния означает, что потенциально подавать заявки не может никто, поскольку сам факт участия в государственном заказе не может не оказать влияния на деятельность специализированной организации, иначе деятельность последней просто не будет иметь место.

В-третьих, существует достаточное количество возможностей манипуляции критериями определения победителей торгов, анализ которых — предмет отдельного обширного разбора. Допущение манипуляции обусловлено частью 1 статьи 17, указывающей на то, что результаты оценки заявок на участие в конкурсе по неценовым критериям не подлежат ни плановым, ни внеплановым проверкам.

В-четвертых, часть 4 статьи 30 (для конкурсов) и часть 4 статьи 38 (для аукционов) устанавливает необоснованное и при этом огромное (часто около одной трети от суммы контракта) преимущество для бюджетных организаций по сравнению со всеми остальными, так как предоставление обеспечения исполнения контракта для них не требуется. Таким образом, бюджетные организации часто служат инструментом «снятия пенок» с госконтракта и его переуступке уже реальному исполнителю.

В-пятых, сфера распространения механизма торгов, нацеленного на обеспечение равного доступа участников к госзаказу и улучшение контрактных условий за счет состязательности, необоснованно ограничена. Частью 2 статьи 55 устанавливается целый перечень изъятий из необходимости проведения торгов в пользу административного порядка размещения заказа у единственного поставщика. Кроме заказов, специально определенных поручениями Президента и Правительства Российской Федерации, в этот перечень попало размещение заказа для подготовки спортивных сборных команд Российской Федерации по олимпийским и паралимпийским видам спорта, то есть в сфере, изначально подверженной высокому риску коррупции. То же касается наиболее важных, бюджетоемких и потому привлекательных для коррупционного капитала событий, таких как Саммит АТЭС 2012 года во Владивостоке и Олимпиады 2014 года в Сочи (части 22 и 33 статьи 65 соответственно).

В-шестых, установленные статьей 56.1 особенности размещения заказа в целях энергосбережения путем возможности заключения «энергосервисных» контрактов могут прямо использоваться для отмывания бюджетных средств, поскольку предмет таких контрактов определен весьма расплывчато, установленные особенности процедур допускают массу возможностей для усмотрения.

Наконец, в-седьмых, частью 1 статьи 57 установлено право участников торгов обжаловать действия заказчика в судебном порядке. Но коррупционный сговор между ними может предполагать взаимовыгодные отношения за счет остального общества, то есть третьих лиц, чье аналогичное право обратиться в суд не установлено. Резюмируя не слишком оптимистичные результаты анализа, тем не менее, можно утверждать, что большинство из указанных недостатков закона «О госзакупках» являются устранимыми, и необходимые решения уже подготовлены. Так что во всеобщем желании хоть как-то снизить уровень коррупции остается надеяться на добросовестность законодателя и, конечно же, продуктивную активность гражданского общества, выражаемую в блогах и направленную на практическое решение законодательных проблем.

Источник: http://www.opec.ru

УФАС по Челябинской области требует аннулировать конкурс регионального министерства промышленности на заключение госконтракта по доработке для нужд ведомства специального программного ресурса «Магеллан». Напомним, информация о конкурсе была размещена на сайте госзакупок области 31 декабря 2010 года (прием заявок завершился 2 февраля). Начальная цена контракта составляла 25 млн рублей. Протоколом от 10 февраля, размещенном на сайте госзакупок, единственным участником конкурса было признано ООО «Тендеры и взаимозачеты», предложившее сумму контракта 10,25 млн рублей. «Однако за несколько дней до подведения итогов в УФАС поступило заявление от физического лица с просьбой провести внеплановую проверку конкурса. Изучив документацию, специалисты пришли к выводу, что она не соответствует 94-ФЗ „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”», — рассказала „Ъ” пресс-секретарь управления Наталья Мартынюк. По ее словам, в документации не были прописаны конкретные требования к разработке программного обеспечения и к характеристикам результата работы. «По условиям конкурса невозможно было сделать однозначного вывода, что именно нужно было заказчику. Таким образом, комиссия решила аннулировать проведение конкурса», — добавила Наталья Мартынюк. По ее словам, предписание УФАС должно быть выполнено министерством в течение следующей недели. «Если министерство приведет документацию в соответствие с законодательством, то конкурс может быть объявлен повторно», — добавила госпожа Мартынюк. «О своих дальнейших действиях мы примем решение только после того, как изучим предписание УФАС», — пояснили в пресс-службе минпрома. Напомним, внимание к конкурсу привлек руководитель проекта «Роспил» Алексей Навальный, написавший в своем блоге: «Выяснилось, что 25 млн рублей нужны на доработку уже имеющегося специализированного программного ресурса «Магеллан» для нескольких структурных подразделений министерства (по сути, доработка системы электронного документооборота). Гугл и Яндекс ничего не знают о программном ресурсе «Магеллан». При этом системы электронного документооборота — одни из самых распространенных и продвинутых программных продуктов в мире. Выбирай на любой вкус. Для чего минпрому Челябинской области нужно изобретать свой продукт, а потом дорабатывать его за 25 млн рублей?». В ответ на это областной министр промышленности Валерий Прудский заявил, что речь идет о специфическом программном продукте, разработанном в соответствии с потребностями ведомства, и если «кто-то может проделать эту работу за один рубль, пусть приходит и делает».

http://kommersant.ru/doc.aspx?fromsearch=bfaa65e9-e30c-4efc-a5bc-d3779a55df7d&docsid=1586867